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白山市积极开展“同级审”、“上审下”、“联合审”--浅析自然资源资产离任审计的组织方式

发布时间: 2019-06-05   责任编辑:李咏励 信息来源:白山市审计局

   前言:近年来,随着我国经济的不断发展,审计面临的社会环境也在不断发生变化,党中央、国务院基于经济社会发展的新情况,对审计机关明确提出了打好污染防治的攻坚战的要求。因此领导干部自然资源资产离任审计如今作为新兴的审计任务已得到各级审计机关的充分认可。那么怎么才能更好地实现领导干部自然资源资产离任审计呢?在笔者看来,应首在审计的组织方式。

    一、难点

   目前,地方各级审计机关开展的领导干部离任审计主要是针对领导干部任期财务收支合法合规性、经济责任履行情况进行的,也有地区对领导干部任期环境保护责任开展审计,但并未将其作为重点。可以说,地方审计机关对于自然资源资产离任审计的开展还处于初级阶段,还存在着四方面的难点。

   一是领导干部自然资源资产责任难以界定。从县级到地级主要领导干部的任期均为5年,最多连任两届。一方面,由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性,导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性,往往可能在前任领导干部离任时,后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大,可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变,这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面,有些自然资源资产具有跨区域性,如河流,其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同,往往各自为利、相互影响,导致各区域同级领导干部或是市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。

   二是自然资源资产信息数据应用不足。自然资源包括水资源、森林资源、矿产资源、土地资源等。自然资源资产信息数据包括资源存量、地理分布、开发利用现状等综合数据。渔业、森林、土地、矿产、能源等这些自然资源资产有关信息数据,则大多分散于这些政府职能部门和某些科研院所、社会团体中。这些部门、团体每年会花费大量的资金和时间进行自然资源状况监测和研究,但这些监测结果往往被用于具体的目标,而不都是被用于更广泛的自然资源目标。同时,政府职能部门、科研院所、社会团体之间缺乏对这些分散的自然资源资产数据的整合和协调。不同种类资源信息采集、管理和维护水平不一,缺乏规范化组织,未形成统一的标准化共享数据库。分散的自然资源资产信息难以满足审计数据分析的需求,难以从中获取全面充分的审计证据,同时无法精确估计审计存在的潜在风险,提供合理的重要性水平。

   三是自然资源资产离任审计分析能力和专业水平不搭配。自然资源资产离任审计的对象是各种自然资源资产,需要常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识的搭配运用,才能取得客观充分的审计证据并作出公正评价。如在评估水质时,利用生物评估方法对河道生物群组成部分进行测定,需要利用生物学、植物学等方面的系统专业知识对审计过程进行指导。这一特点决定了审计人员不仅需要具备审计专业知识,还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。然而,实际情况是审计机关的审计人员构成一般都是以财务专业、审计专业为主,复合型人才极少,审计人员在开展自然资源资产离任审计过程中往往由于自身知识结构的单一、综合分析评价能力的不足,而对各种数据的搭配运用严重不足,常常心有余而力不足,这将严重制约自然资源资产离任审计的开展。

   四是现场审计人员力量不足。我国自然资源资产种类繁多,根据自然资源资产类型,对领导干部任期内自然资源政策执行情况,专项资金的征收、使用的真实性、合法性和效益性情况以及开发保护利用情况、监管实施情况,按照常规审计程序进行审计,需要投入巨大的人力和物力。而且在某些情况下,还存在政府临时交办的事务较多的问题,审计资源无法及时调拨,导致审计任务拖延或者审计人员工作时间短,只能简单地进行审计应付差事。自然资源资产离任审计作为一项新的庞大的审计项目,需要对领导干部任职期间内所有的自然资源资产进行全方位、多角度的审计评估,目前的审计力量严重不足。如果不扩大审计队伍,将造成审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。

   二、破局

  当前,为解决自然资源资产离任审计中四种困难,突破困局现状,更好地开展审计工作,地方审计机关在如何安排自然资源资产离任审计的组织方式也做了一些探索,这主要体现在“同级审”和“上审下”两个方面。

“同级审”是指审计机关对其本级管辖范围内的从事自然资源资产管理的部门开展专项审计。 这种审计的优点是,审计机关开展“同级审”,因熟悉当地经济社会发展情况和被审计单位财政财务收支情况,容易“对症下药”,审计中遇到的数据,可以现场咨询被审单位专业人员,一些专业性强的业务也可以及时跟被审单位相关专家学者学习,能够较为透彻地查出自然资源资产方面存在的违法违规问题,有针对性地提出建设性的改进意见和建议,对维护财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障经济社会健康发展发挥着重要作用。缺点也较为明显,就是审计缺乏相对独立性。审计法明确了审计机关的独立性审计原则,但审计机关作为本级政府的一个职能部门,对地方政府在自然资源资产管理过程中存在的问题能不能得到有效整改和纠正,很大程度上取决于地方政府主要领导的态度,这影响了审计效果的发挥。同时审计人员和被审计单位相关人员同处一个地方工作、生活,难免受“人情”和“面情”关系的影响,在没有建立有效的审计质量控制风险防控机制的情况下,审计结果的客观性、公正性就会打折扣,审计结论会出现一些失之于松、失之于宽的现象。

  “上审下”是指上级审计机关对下级审计机关管辖范围内的从事自然资源资产管理方面开展的全方位审计。这种审计优点是,“上审下”对下一级政府而言,是外部监督,比较超脱,审计结果对同级政府和上级审计机关负责,不受下级政府干预,独立性强,一些自然资源资产管理方面的长期存在的问题能够客观、公正揭示出来,相应的处理、处罚也会较为严格,审计整改力度也会加大,审计效果明显,可以有效避免下级审计机关监督同级政府所处的下级监督上级的尴尬处境。但是缺点也不少,虽然能排除下级政府及其部门的干扰,但由于上级审计机关对下级情况不够熟悉,尤其是自然资源资产管理涉及面广,接触部门多,相应收到的土地、森林、大气等数据很多,导致审计前期摸底时间长,发现的问题多停留在表面现象上,没有从根本上摸清违规问题的本质情况;同时审计组的工作时间较长,工作成本也会较高,工作效率却相对较低。

  当然自然资源资产离任审计也可以“同级审”与“上审下”相结合,在一定程度上是可以做到弥补各自的不足,但又会出现重复审计,造成人力、财力和时间的浪费,给被审计单位增加负担,给审计机关造成不必要的损失浪费。

   三、融合

  除了上述两种方法以外,在自然资源资产离任审计也可以和经济责任审计、财政收支审计、金融审计、投资审计相结合,走出一条融合的“联合审”之路。

  “联合审”是指两个审计组因不同审计任务联合在一起,对外形成一个审计组,对属于审计机关管辖范围内的自然资源资产管理方面的事项开展审计。“联合审”既可以采用上下审计机关的纵向联合,如开展土地整治项目时市、县联合审计;也可以采用同级审计机关不同科室之间的横向联合,如审计某县国土局局长提职副县长,既有经责处审计其任国土局长时经济责任情况,同时也有农林科审计其在职期间自然资源资产管理履行情况。这种审计对外可以说是一个小组,但对内应该出具两份报告,从各自不同领域阐述发生的违规问题。

  这种审计组织方式,目前地方审计机关并没有实际开展,但对该种组织方式也进行了一些理论探讨和技术推演。比如经济责任审计或财政收支审计和自然资源资产离任审计可以相结合,这样加大了被审计对象的调查力度,不仅要查验在财务上是否存在经济责任问题,同时还要在决策、工作中是否存在有损害自然资源资产的行为,这样对领导干部工作情况进行全方面的调查。还比如金融审计和自然资源资产离任审计相结合,使自然资源资产离任审计在债务、资产重组、以资源抵股权等领域有全新的视角,便于更好地开展自然资源资产离任审计。再比如和投资审计相配合,举例来说,对某水利枢纽建设工程进行审计,完全可以和自然资源资产离任审计(任中)相配合,工程方面由投资科负责,但是自然资源资产离任审计(任中)可以侧重水利枢纽是否破坏当地生态环境,是否对鱼类有致命影响,是否影响当地地质环境等。以上种种说明,自然资源资产离任审计和经济责任审计、财政收支审计、金融审计、投资审计相结合的套路还是很多的。

  当然,这种审计组织方式的优势:一是给审计组带来新的思路。审计人员结构广泛,现场审计力量充足,结合各自专业特长,集思广益,较易形成新的思路和方法,衡量事情错弊,发现违规问题;二是提高审计业务能力。上级审计机关可以发挥其政策理论水平高、信息渠道畅通、独立性强等方面的优势,带动下级审计机关业务能力提高。同时审计机关不同科室也可以发挥其专业优势,这样审计组中就会存在有财政见长的优势、有投资判断的长处、有金融知识的强项,审计人员各施其能,既能较快地开展工作,相互借鉴审计成果,提高审计质量。并且联合审计人员可以相互监督,提高审计的透明度;三是便于促使审计问题责任落实和后期问题的整改落实。上下级联合审计,使当地审计机关与地方政府联系密切,便于加强沟通协调,且最终也多由上级审计机关界定发现问题的责任。不同科室的联合审计,也能将问题责任剖析清楚,使被审单位能加快整改力度,这种方法坚持主要矛盾与次要矛盾相结合,突出审计整改落实的重点,能有效地增强审计效能。

  同时,“联合审”缺点也不少,由于联合审计组成员分属不同的审计机关,或是分受不同领导的分管,每位成员的工作能力和工作方式不尽相同,彼此也不熟悉,导致审计组长对成员管理难度加大。容易出现分工不合理、职责划分不明确、沟通交流不顺畅;单个审计人员难以发挥个人潜力,甚至会出现各自为政、互相依赖、互相职责的现象,使审计组成本高、效率低。同时,“联合审”也会可能出现审计执法超范围、超权限的问题。

   四、发展

  按自然资源资产离任审计的发展看,目前普遍采用“同级审”、“上审下”、“联合审”等组织方式。审计机关根据项目性质、重要程度和工作需要,通过不同的审计组织方式开展审计,独立行使审计监督权,更好地发挥审计职能作用,往往有事半功倍的效果。毋庸讳言,从自然资源资产离任审计实践的情况看,这三种审计组织方式各有利弊。如果加以认真分析研究,扬长避短,对做好自然资源资产离任审计工作大有裨益。

  综上所述,组织开展自然资源资产离任审计并没有十全十美的理想方式和途径。只能在不断优化和比较中,选择和探索符合客观实际、符合法律规定,尽量发挥有利因素,努力减少不利成分的方式和途径,以求实现审计效能的最大化。要克服上述自然资源资产离任审计中的四种困难,充分发挥三种审计组织方式中的有利因素,继续深化“同级审”,不断强化“上审下”,适时完善“联合审”,是现实环境下地方审计机关的最佳选择。通过在自然资源资产离任审计组织方式的不断尝试,将试点中的那些优点一点一点的积累起来,必能开创自然资源资产离任审计光明的未来,必能圆满地完成审计署交办的污染防治攻坚战任务,也必能为我们的子孙后代留下一片绿水青山。

   白山市审计局付译锋